Conferencia*
Dra. Virginia Guzmán

Trataré de tomar cierta distancia histórica, tratando de captar los procesos que han aparecido en América latina y la región, para después ubicarnos en qué es lo que pasa con la institucionalidad de género hoy día en esta coyuntura, cuáles son los desafíos y cuál es la experiencia de la región en este momento, haciendo un recuento de lo que ha pasado en otros países.

El primer aspecto, es pensar la institucionalidad de género, no como una medida orgánica administrativa, sino pensar que el que exista o no exista una institucionalidad es el producto de procesos donde intervienen distintos actores con distintas concepciones que se interrelacionan entre sí, y que la cristalización de ese proceso es el surgimiento de una institucionalidad de género, que se expresa en determinadas concepciones de lo que deben ser, por ejemplo, las relaciones entre hombres y mujeres en distintos ámbitos de la sociedad, así como acerca de la interpretación que se hace de la realidad y la existencia de un nuevo sistema de discriminación que es el sistema de desigualdad de género.

De esa manera siempre vamos a entender lo que es una institucionalidad de género al interior de un contexto mayor formado por muchas lógicas: lógicas políticas, culturales, económicas. Entonces, para hablar de institucionalidad debemos ubicarnos en un contexto, en un sistema de actores, en un sistema de alianzas y en un sistema de fuerzas. Y esto lo quisiera demostrar haciendo alusión a lo que ha sido la generación de estas institucionalidades en América latina que son los procesos que más conozco. Hay un conjunto inicial de institucionalidades que surgen en la región durante los procesos de democratización. En Brasil, en Paraguay, en Chile y, de alguna manera en Ecuador y en Colombia -en un proceso modernizador determinado-, las instituciones surgen en un momento en que los países -por una presión de fuerzas democráticas- vienen a establecer nuevos marcos jurídicos, que son marcos constitucionales y a instalar otras formas de gobierno.

En esa coyuntura las mujeres han representado una fuerza democratizadora muy importante, y son reconocidas por otros actores sociales como artífices de los procesos de democracia. Las mujeres son legi-timadas en esos momentos. Estoy pensando en Chile, en Paraguay y eso es muy importante porque hace que el tema de género y democracia sean temas que están en el centro de la discusión.

¿Qué es lo que representa en ese momento la partici-pación de las mujeres y la creación de la institucionalidad de género?

Representa varias cosas. Las mujeres contribuyen a ampliar, a diversificar los actores dentro de la sociedad civil - obreros, campesinos, etc.- y empiezan a surgir nuevos actores, dentro de los cuales las mujeres, el movimiento indígena, los jóvenes, los movimientos medioambientales, empiezan a ser sujetos políticos. Sujetos políticos con interpretaciones de la realidad social con demandas que enriquecen la circulación de ideas, expresan lo que es la complejidad de los problemas, y enriquecen también -o complejizan- lo que son las alianzas. Las mujeres entran en este proceso democratizador en el sentido de diversidad, pluralidad e incorporación de nuevas voces al Estado. Ahora bien, los mecanismos de género -llamémoslos así- no son mecanismos estáticos sino que van cambiando en el tiempo de acuerdo a las coyunturas que les toca vivir. Otro momento de gran importancia para los mecanismos de género, para las institucionalidades de género, es el de las conferencias mundiales que se dan en los '90. Allí hay un movimiento global y hay una agenda global, y esa agenda global señala la importancia que tiene que a nivel de los gobiernos existan mecanismos coordinadores de políticas públicas a favor de la equidad de género.

Esto significa pedir a los gobiernos y a las distintas sociedades que reconozcan nuevamente la existencia de un sistema que genera desigualdades entre hombres y mujeres. Hacer políticas de género es eso: reconocer que en la sociedad funciona una lógica generadora de desigualdades, frente a la cual el Estado tiene la responsabilidad de afectar esos mecanismos generadores de desigualdad. Y los puede afectar no sólo a partir de políticas específicas, sino a partir de incluir en todas las políticas esta perspectiva de equidad de género. La propuesta del mecanismo de género que está en la plataforma de acción mundial es generar un mecanismo que tenga incidencia en el conjunto de la acción del Estado, y no sólo en políticas específicas, para afectar aquellos mecanismos que generan desigualdad, para redistribuir oportunidades entre hombres y mujeres, y también para generar condiciones de autonomía para las mujeres.

Importancia de las Conferencias internacionales

Son muy importantes las conferencias en general, pero sobre todo, si se hace un estudio de lo que sucede en América latina y en los países centroamericanos tienen una mayor importancia. Uno mira el antes y el después de la conferencia, y en el antes -muchas veces- una pequeña oficina que estaba a cargo de proyectos para grupos de mujeres vulnerables se convierte en una oficina que cambia de posición jerárquica y se ubica en una dimensión normativa y coordinadora de políticas.
En la coyuntura actual enfrentamos los mecanismos en una coyuntura que ha cambiado. De 1982 -cuando surgen los primeros mecanismos- al 2002 estamos en otro mundo, en otra sociedad, que es el eje central de lo que representa la globalización, de lo que representa la gran interconexión de las sociedades entre sí, y de lo que significa -yo creo que eso es muy fuerte y marca la tarea que pueden tener acá los mecanismos- el proceso de crear una nueva institucionalidad, en general, que sea acorde a las transformaciones sociales en curso.

Si miramos en este momento el conjunto de la sociedad, vemos que no hay aspecto o espacio o ámbito de la sociedad donde las instituciones no hayan sido fuertemente cuestionadas. Empezando por lo económico, o sea por la globalización de la economía y la interde-pendencia de la economía, que hace pensar en una serie de nuevas institucionalidades económicas. Y, de hecho, gran parte del impulso a las reformas del Estado es un intento de adecuar las institucionalidades del Estado a las exigencias de incorporación a la nueva economía internacional.

En el ámbito de lo político, vemos que están pasando muchas cosas entre lo que es el sistema de partidos y el sistema de representación política, y entre los que son sujetos políticos habituales. Junto a los partidos surgen nuevos movimientos y una serie de instancias de inter-mediación entre el Estado y la sociedad, por lo tanto la política no se vehiculiza necesariamente en la relación Estado-Sociedad. Creo que los países centroame-ricanos, que han salido de conflictos muy largos, son muy expresivos en eso: la cantidad de mesas de diálogo, de diálogos nacionales, etc., y la combinación de estos sistemas. Parece ser que la fórmula del sistema político Estado-Nación empieza a ser cuestionada y exige pensar en nuevas institucionalidades.

Un elemento sumamente importante en este cambio, que viene de antes, es lo que significa la transnacionalización de los actores sociales. Los actores sociales tienen una voluntad de trascender los límites, y el impacto y la fuerza de un movimiento más transnacional tiene efecto nacional a nivel de los países. El caso del movimiento indígena es muy fuerte en ese sentido, como también el movimiento de las mujeres, donde -de alguna manera- los límites que se erigen dentro de las sociedades son empujados gracias a la fuerza de movimientos internacionales o a la existencia de convenciones internacionales.

Quisiera hacer un simple bosquejo de lo que pueden hacer estas transformaciones a nivel privado. A nivel de la vida privada, creo que el cambio más grande es el de la distinción entre lo que es familia y la vida privada. Es decir, primero el reconocimiento de distintos tipos de familia, y después pensar que en lo privado hay un elemento de intimidad, de privacidad, de derecho a la elección y estilo de vida personal, una diferenciación que tiene más fuerza en este momento de la sociedad. Estamos cambiando la sociedad. Y en este momento se plantea la generación de una institucionalidad de género que también pretende cambiar las reglas de juego. ¿Entre quiénes? Las reglas de juego que organizan las relaciones entre hombres y mujeres en distintas esferas de la sociedad. Yo creo que al interior de ese contexto es donde nosotros tenemos que ver la generación de estas institucionalidades.

Hablamos en este momento de una institucionalidad en un contexto de globalización que se caracteriza por la generación de nuevos marcos jurídicos -para ustedes es clarísimo acá en el Uruguay-. Mi revisión de los distintos países a los que he ido, resulta por un lado en que una vez elaborada una constitución es necesario adecuarla a la legislación nacional, entonces hay una productividad enorme en cuanto a nuevos marcos jurídicos que, de alguna manera, cristalicen los acuerdos y convenciones internacionales.

Por supuesto que generar una institucionalidad no significa actuar en el vacío. Cuando se genera una nueva institucionalidad, se genera al interior de una estructura institucional que tiene determinadas reglas de juego. Y hay dos ideas que me gusta recordar: una, que el tema de la equidad de género, en sus dimensiones de redistribución de oportunidades, de autonomía, de reconocimiento de las mujeres, es un tema relativamente nuevo, es un tema innovador. La mayoría de los Estados sigue interpretando la realidad con otros conceptos, con otras aproximaciones. Las institucionalidades de género tienen que llegar a entrar en un intercambio discursivo simbólico con lo que son autoridades, para mostrarles que los marcos interpretativos que ellos utilizan son sesgados y que en esos marcos interpretativos tienen que incluir una nueva perspectiva.

Es muy fuerte que le digan "señor, esto que usted hace tan habitualmente como considerar que su interlocutor es el jefe de familia, no es tan evidente", porque detrás de él hay una concepción de lo que es familia que lo lleva a desconocer la posibilidad de otros tipos de familia, y esto que está haciendo está significando la exclusión de un sector de ciudadanas.

Todos los que han sido autoridades y han trabajado a nivel de la institucionalidad, saben cuánto esfuerzo significa, -cuánta apertura de espacio de discusión, de debate, cuánta construcción de argumento, cuánta construcción de conocimiento-, instalar el tema en una institucionalidad mayor. Porque el papel de las institucionalidades de género no es trabajar dentro de una institucionalidad sino en el conjunto de la institucionalidad.

Por otro lado, también actúa -y creo que esto es muy fuerte- dentro de un sistema de Estado que ya está organizado de distinta manera. Por supuesto que un Estado muy sectorializado, donde no hay ministerios de coordinación política, ni ministerios de coordinación social, va a tener más dificultades a la institucionalidad de género porque la institucionalidad de género tiene una vocación intersectorial y se enfrenta con un Estado que tiene una mirada muy sectorial. Hay toda una norma-tividad a la que se enfrenta este mecanismo de género. Y es necesario entender, que ahí la normatividad, la institucionalidad tiene dos dimensiones: la dimensión coactiva -que puede ser limitante en algún momento-, pero también tiene la dimensión habilitadora. O sea, desde el momento en que existen institucionalidad y normatividad me puedo apoyar en ellas y puedo reproducirlas, doy estabilidad a mis logros. Eso lo sabemos todas las que hemos querido trabajar en políticas de género: la importancia de sacar los logros del avatar de las correlaciones de fuerza y darles cierta continuidad, más allá de las voluntades políticas, más allá de las correlaciones políticas de fuerza. Por otro lado, esta institucionalidad de género se da en un contexto en el que existen actores sociales con distinto poder. Esta institucionalidad de género, en un momento determinado, tiene que sustentarse y es expresión de una determinada correlación de fuerzas políticas, que no es necesariamente la correlación de fuerzas políticas que pasa por el partido, sino que es una correlación de fuerza política que se da entre aquellos actores que en un momento determinado consideran legítima y pertinente la equidad de género, y aquellos actores que consideran secundaria y no prioritaria la equidad de género.

Los recortes políticos habituales no son indicativos del tipo de respuesta y fuerza que se le puede dar a la demanda de equidad de género. Tanto más, que dada la complejidad de las sociedades, los gobiernos también son expresión de alianzas políticas increíblemente heterogéneas. Por ejemplo, en ese sentido creo que el gobierno de Lula es una expresión de una alianza muy grande, y de cómo al interior de la misma alianza hay sectores que son proclives a los planteamientos de la equidad de género y hay otros sectores que no lo son y que sin embargo forman parte de la misma alianza.

En esta circunstancia, se ha planteado en América latina qué son los mecanismos de género, qué aspiran, qué quieren, qué es lo común entre ellos. Yo diría -antes de tocar este tema- que justamente las coacciones que encuentra un mecanismo de género para actuar expresan igualmente la presión de cambio que significa dentro del Estado la inclusión de un mecanismo de género, o de un nuevo mecanismo político institucional. El mecanismo de género es una presión importante para explicitar qué son las misiones institucionales.

Generalmente, con la rutina del Estado y del Ejecutivo, las misiones eran casi inertes, la gente actuaba a un nivel de procedimiento sin casi plantearse lo que eran las misiones y las finalidades. El mecanismo de género, la interlocución con los otros sectores, les obliga a pensar en sus misiones y en sus lineamientos. Les obliga o es una presión de cambio para eso. Tienen que señalar, tienen que explicitar qué supuestos existen en la base de sus políticas.

La institucionalidad de género es una fuerte presión a la intersectorialidad. Es muy difícil cualquier política de género que no implique la creación de comités interministeriales y que no implique la convergencia de recursos a distintos niveles. Pensemos en las comisiones nacionales o departamentales de violencia, pensemos en las comisiones de salud, en los programas de educación sexual donde tienen que incluirse -por lo menos- educación, salud, mecanismos de género, en los planes nacionales de emprendimiento económico de las mujeres, etc. En general, las políticas presionan a la generación de alianzas internas. Y en un Estado, muy sectorializado, encuentra dificultades que limitan pero también son una presión a la intersectorialidad; son un aporte en el sentido de modernidad del Estado.

El otro aspecto a señalar como aporte de los mecanismos de género a lo que pueden ser los procesos de reforma del Estado, es que la misma necesidad de gestar una fuerza política que los sustente en muchos países los lleva a gestar un sistema de relaciones y de consultas con organizaciones de la sociedad civil. Y esto es así porque, en definitiva, las organizaciones de la sociedad civil representan una fuerza y una experiencia en muchos sentidos. Hasta ahora es la experiencia de una práctica de identificación y de solución de problemas de conocimientos que históricamente han empezado en las instituciones de la sociedad civil y no del Estado, y en un momento determinado la posibilidad de tener fuera del mecanismo un fuerza social y política que apoye en aquellas demandas que el mecanismo mismo, por correlaciones de fuerzas internas, no pueda plantear. De alguna manera, todas estas características que tiene el mecanismo, son las demandas que generalmente se plantean a un Estado para que sea más transparente, más eficiente y menos sectorializado.

En ese sentido doy un ejemplo: en Chile me tocó hacer el seguimiento del Plan de Igualdad de Oportunidades, y tratamos de hacerlo no tanto en lo que se había hecho o no, sino en la perspectiva de cuál era el conjunto de actores que el Plan de Igualdad había movilizado para cumplir sus objetivos. Y fue impresionante cómo el campo político de referencia de los mecanismos de género eran las ONG de mujeres, los programas académicos universitarios, las mujeres en los partidos políticos, las profesionales mujeres. O sea, que todavía era un campo político que respetaba la diversidad de posiciones que ocupan las mujeres en la sociedad pero donde había pocos aliados de otros movimientos o de autoridades políticas masculinas.

Cómo generar "experiencia gubernamental"

Voy a hacer como una radiografía: ¿cómo están los mecanismos de género en la región?

Creo que los mecanismos de género en la región tienen muy claro la necesidad de tener una autoridad política. Eso significa tener los recursos y estar en una posición jerárquica que les permita incidir en los círculos de decisión. Lo ideal para esto -y hay varios países que lo tienen- es la presencia en los gabinetes ministeriales. Segundo, que les permita asistir a los gabinetes ministeriales, y propiciar e impulsar comités interminis-teriales y comisiones intersectoriales. Y éstos ¿qué son? ¿Son institutos, consejerías presidenciales, vice-ministerios?Las responsables ¿tienen carácter de ministras? Ese tema es clave. La presión sirve para llegar a los círculos de decisión y para cómo llegar al primer círculo y al segundo círculo de decisión. Lo ideal es el gabinete de ministros, o un ministerio social. Y, en ese sentido, también es importante cómo el mecanismo genera formas de establecer alianzas con los otros poderes del Estado para plantear esta incidencia de la equidad de género.

El otro aspecto fundamental del mecanismo es que pretende ser un gran generador de experticias y de conocimiento. Se empieza a hacer una política de género para la cual no hay experiencia acumulada, y para las cuales se tiene que producir experiencia. Por lo tanto, no hay mecanismo de género que no haya hecho dos cosas: una, tratar de ver la información y el conocimiento que se produce dentro del ejecutivo y en el Estado desde una perspectiva de género, tratar de generar herramientas -tipo indicadores- que le permitan hacer un seguimiento de lo que hacen los otros ministerios y, formar capa-cidades y recursos humanos al interior del ejecutivo. Esta tarea de generar experticia para la implementación de políticas de género es algo que comparten como objetivo todos los mecanismos.

La tercera dimensión donde actúan los mecanismos es la acción de cómo favorecer la participación de la mujer, en el sentido de darle visibilidad como actora y acceso a círculos de decisión (parlamento, partidos, etc.), pero -y ésta es una estrategia cada vez más asumida- también dentro del ejercicio público debe haber un equilibrio de género. Hay varios países que ponen como requisito que el ejercicio de la autoridad pública sea también un determinado equilibrio de género, en la medida que es una manera de ir acumulando fuerza. Es decir, hay una preocupación de que no solo las políticas de género vayan cambiando las relaciones al exterior del Estado, sino que también vayan cambiando su interior. A la larga se van generando desde el mecanismo -o por otros mecanismos- nuevas instancias de género a nivel del ejecutivo, del parlamento, del poder judicial. Se va creando un campo político y una trama institucional en torno a la equidad de género.

Las leyes solas no alcanzan

Veamos las agendas que han abordado con más fuerza los mecanismos de equidad de género por las condiciones de cambio y las transformaciones sociales en el país.

Un primer tema que está en todas las agendas es el tema de la violencia. Leyes de violencia hay en todos los países, ha sido un éxito la aprobación de las leyes, pero -pese a la existencia de las leyes- en este momento estamos en una coyuntura muy particular. Las leyes no siempre tienen el papel preventivo para disminuir la intensidad de la violencia. Y, por otro lado, los triunfos que se han logrado con las leyes a veces son cuestionados por el mismo supuesto de la universalidad de la ley. Entonces, se dice -en algunos casos- ¿Cómo es posible que haya prisión preventiva sin haberse probado que efectivamente ése es el golpeador? En este momento -y en esto uno tendría que estar siempre pendiente- los logros alcanzados son logros muy inestables, por lo que mantenerlos en las agendas exige permanentemente una presencia política importante. El tema de la universalidad -que es un tema querido y cuestionado por nosotras- es también un tema que en un momento puede significar retroceder en algunos logros.

El otro tema que está en la agenda es el tema de la pobreza. No podría no estar en la agenda después de lo que ha pasado en estas décadas en nuestros países. En el caso de las políticas de pobreza hay un elemento central que es, por un lado, visibilizar los aportes de las mujeres para salir de la pobreza; segundo, visibilizar, evaluar y compensar el desgaste de recursos humanos de las mujeres en esos programas de pobreza y tratar de ver cómo hay algunos aspectos de la situación de violencia, de cuidado infantil, de trabajo reproductivo, que puede ser considerado como un aliviador de la pobreza. Tenemos que repensar cuáles son los condicionantes de la pobreza, y cuáles son los factores específicos relativos a la mujer que hay que considerar en esos programas. Me preocupa el desgaste de la fuerza femenina en los programas de pobreza. Porque las mujeres se organizan para todas las políticas sociales: salud, educación, comunidad, medio ambiente, etc. y no hay una evaluación de qué les significa como sobrecarga de trabajo y qué pasa con aquel trabajo que deja de hacer por estar en estos programas. Esto obliga a proponer un tema caro a las mujeres, que es la relación entre lo productivo y lo reproductivo.

El otro tema que está vigente es el tema de Derechos Sexuales y Derechos Reproductivos que está en la agenda de género latinoamericana de distintas maneras.

Finalmente, otro tema que voy a plantear es el tema de la participación y representación política. Si uno ve estas agendas ahora, ve una agenda donde por un lado está el polo de la justicia, de la igualdad, de la redistribución de oportunidades. Pero en el otro polo están aquéllas otras demandas que señalábamos, que tienen que ver con la autonomía, el respeto a las decisiones, los estilos de vida, etc. Hay como una articulación entre una agenda que une el polo de libertad con el polo de justicia.

La agenda de género también enfrenta el desafío de incorporarse en la discusión, no sólo de los marcos institucionales de género sino de cómo entra en esta coyuntura donde se están produciendo tantos cambios en los que tiene que ver el Estado, y en los que tiene que ver el estado-sociedad, estado-mercado, estado-sociedad-familia. Cómo se entra al corazón de esa discusión que está caracterizando este momento de la sociedad.

* Conferencia realizada en base al documento elaborado por Virginia Guzmán para la Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL en octubre de 2003 titulado: "Gobernabilidad democrática y género, una articulación posible."