La experiencia de impulsar la aprobación del proyecto de ley de Defensa de la Salud Reproductiva

contra viento
y marea

Lilián Abracinskas

El 10 de diciembre del 2002, día de los Derechos Humanos, la Cámara de Diputados de Uruguay votó la media sanción del proyecto de ley de Defensa de la Salud Reproductiva. Un proyecto que además de habilitar la interrupción voluntaria del embarazo hasta las 12 semanas de gestación ubica en el Estado la responsabilidad de generar las condiciones que salvaguarden la salud y garanticen el ejercicio de los Derechos Sexuales y los Derechos Reproductivos de todas las personas.

Este proyecto de ley ha superado los niveles de acuerdo y negociación alcanzado por cualquier otra iniciativa del pasado en la materia. Y se ha conseguido dentro de un contexto nacional y regional especialmente adverso a las temáticas que el proyecto de ley aborda. De allí que su futuro no sólo tenga importancia para el país sino que puede generar un impacto a nivel de la región. En el marco de la celebración de los 10 años del Plan de Acción de la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo de las Naciones Unidas, puede resultar útil el compartir un análisis de los factores que intervinieron en la re-edición del debate de aborto en Uruguay y sobre las estrategias y acciones que se están desarrollando para impulsar la aprobación del proyecto de ley.

Las crisis económicas y sociales que sufren nuestros países así como el aumento del número de personas viviendo bajo condiciones de pobreza y exclusión social, con una pérdida sostenida y progresiva de su calidad de vida, complejiza especialmente el debate sobre derechos sexuales y libertad de elección en el terreno de la reproducción. Hay quienes los consideran temas menores, subestimados y subestimables a la hora de ordenar las prioridades para mitigar la emergencia social. Otros esconden la intención de re-editar políticas de control poblacional como mecanismos de reducción de la reproducción social en los sectores más empobrecidos. A todo esto, deben sumarse las presiones ejercidas desde determinados sectores de poder que, con posiciones fundamentalistas, pretenden imponer sus particulares sistemas de valores como modelos culturales hegemónicos.

A ninguna de estas situaciones escapó Uruguay cuando en febrero de 2001 se reeditó un nuevo debate sobre la situación del aborto clandestino en el país. El primer suceso se produjo cuando la diputada Glenda Rondán, perteneciente al Partido Colorado y del mismo sector que el presidente de la República, declaraba en entrevista de prensa que el aborto ilegal era un acto de discriminación hacia las mujeres y que se debía cambiar la ley proponiendo como mecanismo un plebiscito.

Esta declaración y las reacciones posteriores dejaron en evidencia pública un acuerdo pre-electoral realizado por el actual presidente Batlle con los dirigentes de la Unión Cívica. En el acuerdo se intercambiaban los votos de ese grupo político para ganar la segunda vuelta electoral y el Dr. Batlle se comprometía a que desde el Poder Ejecutivo no tomaría ninguna iniciativa que modificase la condición legal del aborto. La diputada dejaba al desnudo un nuevo pacto político, la historia volvía a repetirse. Los derechos, la salud, la vida de las mujeres eran relegados a la luz de otros intereses y eso alimentó la polémica y motivó la reacción de diversos actores sociales.

El otro factor determinante y profundamente doloroso -en especial para el movimiento feminista y de mujeres que durante años denunció los riesgos de la práctica clandestina del aborto- fue el aumento de mujeres muertas por abortos practicados en condiciones de riesgo. Alcanzando un promedio nacional de 27% el aborto inseguro se ha convertido en la principal causa independiente de muerte materna en el país. Cifra que superó el promedio regional del 23% y por mucho, el internacional del 13%. En la principal maternidad pública del país -el hospital Pereira Rossell- las muertes por aborto inseguro alcanzaron el 50% de las muertes maternas allí producidas. El problema sanitario y la injusticia social alcanzaban su máxima expresión.

Esto generó la reacción del sector sanitario -en principio partió del grupo de médicos/as que enfrentaron, sin ningún respaldo institucional- el aumento de muertes maternas. A partir de allí se constituyó un grupo denominado Iniciativas Sanitarias contra el Aborto provocado en condiciones de riesgo que elaboró normas de atención pre y post aborto con el objetivo de disminuir los factores de riesgo de la práctica clandestina del aborto. Esas normas consiguieron el aval de la Facultad de Medicina, del Sindicato Médico del Uruguay y de la Sociedad de Ginecología y Obstetricia y fueron presentadas ante el Ministerio de Salud Pública quien hasta la fecha no se ha expedido. En el proceso de elaboración y discusión de las normas hubo participación de las organizaciones de mujeres nucleadas en MYSU1, incidiendo en la modificación de aquellos contenidos que pudieran implicar situaciones de discriminación y desconocimiento de los derechos de las mujeres consultantes.

Por primera vez en todos los años de debate sobre aborto en Uruguay, el sector médico dejó en evidencia la problemática de salud que la práctica insegura del aborto implicaba, generando una reacción en cadena en el sistema político. Quedaba demostrado -una vez más- que en Uruguay el poder médico tiene igual o mayor incidencia política que el poder de la Iglesia Católica.

La promoción del debate legislativo fue generada por la Bancada Femenina constituida por legisladoras de los distintos partidos políticos integrantes de la Comisión de Género y Equidad de Diputados, quienes ante los hechos resuelven desempolvar los cuatro proyectos de ley elaborados en legislaturas anteriores y los presentan a la Comisión de Salud de la misma cámara. Comisión constituida, en su mayoría, por médicos legisladores. Desde allí se discute y elabora el proyecto de ley de Defensa de la Salud Reproductiva, luego de consultar la opinión de diversos actores académicos, profesionales, sociales y religiosos. Se logra llegar al debate en la Cámara de Diputados con un informe en mayoría, se debate en Plenario y se aprueba en una reñida votación que finaliza con 47 votos a favor, 41 en contra y 11 ausencias.
Durante todo ese proceso, las organizaciones feministas con mayor experiencia en el tema del aborto y derechos sexuales y reproductivos desarrollaron acciones para sostener el debate público e incidir en el tratamiento parlamentario desplegando una estrategia permanente de presión política y de lobby. Para tal acción fue sustancial la acumulación de fundamentos y experticias desarrolladas a lo largo de los muchos años de lucha. En tal sentido importa resaltar la riqueza de la producción teórica feminista sobre los más diversos aspectos vinculados al tema, así como la evolución en la producción técnico-profesional de algunas instituciones referentes tanto del sistema de Naciones Unidas como del ámbito universitario y académico.

Por otro lado el haber tenido, desde la redemocratización del país en 1985, distintos proyectos de ley presentados en cada legislatura conteniendo propuestas de despenalización y regulación de la práctica del aborto aportó el sustrato necesario para la elaboración del nuevo proyecto de ley. Se contaba con el antecedente del consenso obtenido en 1994 en la entonces Comisión de Bioética de la Cámara de Representantes que con firma de todos los sectores políticos aprobó el proyecto de Regulación de la Interrupción Voluntaria de la Gravidez. Si bien en esa oportunidad el proyecto no pasó a debate en Cámara porque se estaba en año pre-electoral y las fuerzas políticas involucradas valoraron que no estaban garantizados los votos para su aprobación quedaba el antecedente del consenso político alcanzado para próximas iniciativas en futuras legislaciones.

Nadie apostaba a ganador

Nadie apostaba a que el proyecto de Defensa de la Salud Reproductiva conseguiría los votos en Cámara. Y fue ese clima desmotivante por el que hubo que transitar y llevar adelante acciones desde los grupos que no estaban dispuestos a claudicar. Así se consiguió la media sanción. Defendiendo esta propuesta como una herramienta necesaria para enfrentar también la situación de crisis que afectaba a la población. El empobrecimiento también implicaba que las mujeres estaban en condiciones de mayor vulnerabilidad a la hora de enfrentarse a embarazos no planeados, no buscados, no sostenibles. Y, por lo tanto, entre las diversas estrategias para enfrentar la crisis también estaba la de impulsar soluciones en este terreno.

Era la primera vez en 64 años que modificar la ley se volvía algo tangible, una posibilidad real. Con lo cual el desafío se volvió enorme. Estar a la altura de las circunstancias y tener un rol de intervención claro y efectivo con capacidad de propuesta, de ejecución y con acciones de impacto, no ha sido ni es fácil.

Sin pretensiones sistematizadoras, importa señalar algunas de las estrategias desarrolladas porque fueron importantes para enfrentar y transitar efectivamente por el proceso. Una de las primeras acciones fue potenciar la capacidad de incidencia de las organizaciones de mujeres. Así, se constituyó una instancia de coordinación de aquellos grupos feministas y de mujeres que en el país tenían mayor involucramiento y experiencia en el tema. Se constituyó un Consejo integrado por: MYSU (instancia que articula organizaciones y personas con trayectoria en el campo de los Derechos Sexuales y los Derechos Reproductivos donde participan representantes de Cotidiano Mujer, Mujer Ahora, Casa de la Mujer de la Unión y Cátedra Libre en Salud Reproductiva, Sexualidad y Género de la Facultad de Psicología), por la Comisión Nacional de Seguimiento: Mujeres por Democracia, Equidad y Ciudadanía (que nuclea a más de 47 organizaciones de mujeres de todo el país) y por CLADEM Uruguay (filial uruguaya de la Red Latinoamericana).

Desde allí se fueron desarrollando actividades para:
a. ampliar la base de apoyo y el compromiso de otras organizaciones de mujeres y feministas que no tenían especial involucramiento con el tema, realizando talleres en diversos lugares del interior del país.

b. Ampliar la articulación con otras organizaciones y actores sociales. Así se constituyó la COORDINACIÓN NACIONAL DE ORGANIZACIONES POR LA DEFENSA DE LA SALUD REPRODUCTIVA integrada por:
Grupos de jóvenes (Red de Jóvenes por los Derechos Sexuales y Reproductivos, Juventud Socialista del Uruguay y de la Vertiente Artiguista).
Trabajadores y trabajadoras que al inicio se integraron a través de la Unidad de Género y Equidad de la Central de Trabajadores (PIT-CNT) obteniendo luego la adhesión del Secretariado Ejecutivo de la Central.
Grupos religiosos: Afro-Umbandistas, de la Iglesia Evangélica Valdense, de la Metodista, Judía y por supuesto, de Católicas por el Derecho a Decidir.
Grupos de Diversidad Sexual.
Mundo Afro, que nuclea grupos afro-descendientes.

Adhirieron a las acciones desarrolladas:
Integrantes del Poder Ejecutivo, en especial del Consejo Directivo Central de la Educación.
Representantes del ámbito Universitario con el apoyo público al proyecto de ley del Rector de la Universidad de la República, del Consejo Directivo Central de la Universidad y de seis de sus decanos.
Dieron apoyo con su firma personalidades del ámbito deportivo, artístico, periodístico y profesional
Representantes de grupos ambientalistas, de desarrollo sustentable y de defensa de los derechos humanos.
Ciudadanos y ciudadanas viviendo dentro y fuera del país.
± Organizaciones y redes regionales e internacionales.

Un amplio y diverso espectro de personas que alcanzaron acuerdo a través de la construcción de alianzas sustentadas en los siguientes fundamentos: reconocimiento del aborto inseguro como un problema grave de salud pública; identificación de las complicaciones y muertes por aborto en malas condiciones como una expresión de injusticia social. La imperiosa necesidad de buscar soluciones en el marco del respeto a la diversidad de creencias y por lo tanto apostando a la profundización de la convivencia democrática. La importancia de reconocer y garantizar el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos en tanto Derechos Humanos universales, integrales e indivisibles. Respetar y generar condiciones para el ejercicio pleno de la ciudadanía habilitando el derecho a tener derechos para todas las personas, sin discriminaciones de ningún tipo.
La acción política y el lobby parlamentario, formaron parte de una estrategia sostenida desde que comenzó el debate en la Cámara de Representantes y durante el proceso de discusión en la Comisión de Salud del Senado. Mediante difusión de materiales, elaboración de argumentos, asesoramiento directo a legisladores/as, diálogos se buscó llegar a aquellos representantes que manifestaban desacuerdo con distintos contenidos del proyecto de ley.
Una de las principales preocupaciones fue hacer llegar el debate a la mayor cantidad de espacios posibles. La meta fue que la mayor cantidad de gente conociera el contenido del proyecto de ley y pudiera fijar su posición. Se buscó calificar el debate público, organizando conferencias con expertos y expertas internacionales que aportaron su conocimiento y experiencia en diversos tópicos y/o áreas de especialidad. En tal sentido se contó con la presencia de Rebecca Cook -experta canadiense en Derecho Internacional y Derecho de las Mujeres con cuya presencia se enfatizó el debate en el ámbito jurídico; Angeles Cabria del Consorcio Latinoamericano de Anticoncepción de Emergencia con la cual se trabajó en la importancia de este método anticonceptivo post-coital para la prevención de embarazos no deseados y su importancia en la disminución de la incidencia de abortos, enfatizando fundamentalmente el trabajo con medios de comunicación y con organizaciones de mujeres y de jóvenes para la incorporación al trabajo de prevención. Sonia Correa, de DAWN2 abordó la complejidad del reconocimiento de los Derechos Sexuales y Reproductivos en la arena política. Frances Kissling -presidenta de Catholics for a Free Choice- se centró en el rol de las religiones para la elaboración de políticas públicas y su presencia y disertación en la Comisión de Salud del Senado impulsó el inicio del tratamiento del proyecto por parte de esta comisión. Cabe destacar también las reuniones mantenidas con importantes actores políticos incluido el Vice-presidente de la República. Aníbal Faúndes -médico gineco-obstetra responsable del Grupo de Derechos Sexuales y Reproductivos de la FIGO (Federación Internacional de Ginecología y Obstetricia) y de la Federación Latinoamericana de Sociedades de Ginecología y Obstetricia- profundizó en los aspectos vinculados a la salud. Su apoyo público al proyecto de ley y a las organizaciones sociales impulsoras fue de enorme trascendencia en el vínculo con el sector salud. El Dr. Faúndes también fue recibido por la Comisión de Salud del Senado y se realizaron conferencias en la Facultad de Medicina, el Ministerio de Salud Pública, la Intendencia Municipal de Montevideo y en el Hospital materno-infantil Pereira Rossell. Por último se recibió la visita de la Dra. Silvia Pimentel de CLADEM- Brasil para abordar el trabajo en derechos sexuales y reproductivos, con operadores jurídicos.

Te escucho, me escuchas, nos escuchamos

Especial atención se le dio a las estrategias de comunicación. Se difundió información de forma sostenida. Se estableció un vínculo personalizado con periodistas y productores de programas de los diversos medios. Se fueron implementando campañas públicas. La más importante fue al año de aprobación de la media sanción donde se elaboraron spots de radio y se pegaron afiches en todo Montevideo con "CUMPLEAÑOS INFELIZ, hay realidades que no se pueden ocultar", interpelando al Senado por haber perdido un año en la definición del proyecto.

Se elaboró un sitio web con toda la información de la campaña y acceso a un dossier electrónico sobre el aborto en Uruguay con toda la información relacionada al proceso de debate. Desde el sitio se puede adherir a la campaña. Con la consigna MIRANDO AL URUGUAY, se estableció el contacto con distintas organizaciones y redes internacionales para que desde sus respectivos sitios web establecieran vínculos con www.chasque.net/abortoenuruguay. Hasta el momento se cuenta con las adhesiones de Ipas, International Women Health Coalition, la Campaña por una Convención de los Derechos Sexuales y Reproductivos, la Campaña 28 de Setiembre, DAWN y CFFC, entre otras. Se invita a todas aquellas organizaciones que quieran sumarse a la campaña a que establezcan el contacto.
Cotidiano Mujer publicó un aviso en los periódicos de más alto tiraje del país (ver contratapa).

Las acciones en comunicación no están centralizadas en la Coordinación de Organizaciones por la Defensa de la Salud Reproductiva sino todo lo contrario, cada grupo u organización tiene la autonomía para llevar adelante sus propias acciones y así se lo promueve para potenciar la presencia pública. Lo que se intenta es que las acciones no antagonicen con el objetivo general de la campaña

Hay una responsable para el contacto sostenido con los medios de comunicación, y se han elaborado materiales específicamente pensados para prensa conteniendo datos, testimonios, información selecta fácil de procesar.

Y así, contra viento y marea, a pesar de pronósticos negativos y versiones pesimistas se logró la media sanción y se sostienen las acciones para impulsar la aprobación final del proyecto y su posterior implementación. Y como si esto fuera poco, en el proceso se lograron objetivos tanto o más importantes: más organizaciones y personas se han comprometido con esta causa, se extendió el debate sobre aborto y derechos sexuales y reproductivos más allá de los circuitos en los que, generalmente, circulaba. Se enriqueció el intercambio y la reflexión con el aporte de los y las jóvenes, de las distintas religiones, de los diversos actores sociales. Quedó demostrado que se puede construir desde la diversidad siempre que se respeten las distintas creencias, ideologías y orientaciones. A pesar y por estar frente a uno de los temas históricamente más controversiales y espinosos, quedó demostrado que se pueden alcanzar soluciones democráticas y democratizadoras.

Dónde estamos hoy

La Comisión de Salud del Senado llegó a diciembre del 2003, sin expedirse. La correlación de fuerzas dentro de la Comisión fue, durante todo el proceso de análisis del proyecto, de un senador y una senadora en contra (representando al Partido Nacional y al Partido Colorado ), una senadora y un senador a favor (ambos representantes del Encuentro Progresista - Frente Amplio) y un quinto legislador también del Partido Colorado que sí está de acuerdo con el pase del proyecto a debate en Cámara de Senadores pero no a favor de su aprobación.

El recuento de votos en esa Cámara daría una mayoría a favor: 17 votos en 31 bancas senatoriales. Sin embargo no se logró pasar el proyecto a debate antes de comenzar el receso parlamentario. Si bien se levantó el receso porque la situación del país ameritaba continuar con el funcionamiento del legislativo para acelerar proyectos urgentes, el de salud reproductiva no fue incluido en las urgencias.

El 2004 es año de elecciones en Uruguay. Está previsto que el proyecto de ley entre al debate en Cámara una vez restablecido el funcionamiento normal -marzo sería la fecha probable. Pende la amenaza de veto presidencial si el proyecto es aprobado. Esa fue la promesa que el presidente de la República hizo al Papa durante su visita al Vaticano el año pasado. No está de más recordar que Uruguay tiene un Estado laico y no hay religión oficial en el país. De producirse el veto presidencial será necesario promover el debate sobre laicidad y democracia. Lo que tendrá interesante repercusión, especialmente para el partido en el gobierno, si tenemos en cuenta el hecho nada menor de que se produzca en año electoral.

Representantes de diversos sectores hablan de que sería importante refrendar la ley con voto popular a través de un plebiscito -lo que indicaría que la posibilidad de aprobación es real, dado que para refrendar o impugnar una ley primero debe ser aprobada. Si bien esta alternativa complejizaría más el ya complejo proceso de implementación de la ley, tiene el valor de constatar o no el apoyo ciudadano. Lo que también implicaría no poder soslayar ni eludir el tema de la contienda electoral.

Por tal motivo, muchos desearían que el tema se diluyera y desapareciera del debate público. No es fácil dilucidar cuál será la posición del electorado y por lo tanto saber cuántos votos se capturan o pierden con este tema -por un lado- y por otro responder a las presiones de los grupos poderosos -contrarios al proyecto- que suelen apoyar económicamente campañas electorales.

Desde la Coordinación Nacional de Organizaciones por la Defensa de la Salud Reproductiva ya se ha tomado la decisión de continuar y reforzar las acciones para que el proyecto sea debatido y aprobado en el Senado. Está dispuesta a participar activamente del proceso electoral con este tema, si se plantea plebiscitar la ley. También existe la convicción y el propósito de generar una importante discusión en todo el país sobre democracia y laicidad si el veto presidencial se produce y no es levantado por la Asamblea General Legislativa. Para aquellos políticos y políticas que piensen que podrán transitar por una campaña electoral libre del debate sobre aborto, la mejor solución sería aprobar la ley y garantizar su implementación y cumplimiento.

Porque las mujeres siguen muriendo por abortos mal practicados, porque debe respetarse la autonomía de cada persona para ejercer sus derechos sexuales y reproductivos sin coacciones ni imposiciones de ningún tipo. Porque ese es el compromiso que el Estado uruguayo ha asumido ante Conferencias y Convenciones Internacionales del sistema de Naciones Unidas. Porque se debe respetar a la ciudadanía y garantizarle el ejercicio de sus Derechos Humanos.

Fuerzas opositoras

Las principales fuerzas opositoras han sido:

1. La jerarquía de la Iglesia Católica, violentando el carácter laico del Estado uruguayo, llamó a la desobediencia civil en caso de aprobarse la ley y presionó a legisladores y legisladoras para que votaran como católicos cuando son representantes de partidos no confesionales.
2. Grupos neo-pentecostales que actuaron como aliados de la Jerarquía Eclesiástica destinando gran cantidad de recursos económicos.
3. Grupos "anti-choice" que en Uruguay adoptaron el nombre SALVEMOS A LOS DOS acomodando y modernizando su discurso con relación al derecho de las mujeres.

Si se relacionan recursos económicos asignados frente a beneficios obtenidos, si se tiene presente el poder de las fuerzas opositoras al proyecto, o si se sabe cómo y con qué recursos actuaron las organizaciones defensoras del proyecto de ley, se podría decir que esta lucha es como la de David frente a Goliat.

Los principales aspectos que aborda este proyecto de ley son:

En primer lugar ubicar al Estado como el principal responsable en garantizar las condiciones para el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de toda la población, sin discriminaciones de ningún tipo, recomendando que:

Se incorpore la educación sexual a nivel de la enseñanza formal.
Se garantice el acceso a servicios de planificación familiar.
Se disminuya la morbi-mortalidad materna.
Se incentive la maternidad y paternidad responsables.
En su articulo 4 habilita la interrupción voluntaria del embarazo hasta las 12 semanas de gestación si la mujer así lo decide.

Establece que el equipo de salud debe brindar orientación y apoyo a la mujer informándole sobre programas de apoyo a la maternidad existentes así como la posibilidad de la adopción como medida alternativa, registrando en la historia clínica la decisión tomada.

En el caso de menores de 18 años o con discapacidad debe contarse con la aprobación de sus padres o tutores, pero en caso de que exista divergencia de opiniones la joven puede recurrir al juez para hacer respetar su decisión, el cual tiene cinco días para expedirse.

Se extiende el plazo de interrupción del embarazo hasta las 24 semanas en los casos de aborto por malformación fetal incompatible con la vida y no hay plazo para la interrupción en los casos en que continuar con el embarazo ponga en riesgo la vida de la mujer.

En los casos de riesgo de vida de la mujer ante la continuidad del embarazo pero que su edad gestacional y el peso del feto sea superior a los 650 gramos lo que permitiría su viabilidad extrauterina, se deberá disponer del avance técnico profesional para lograr la sobrevida.
El aborto debe ser un acto no lucrativo disponible tanto en servicios públicos como privados y debe ser realizado por especialistas en ginecología.

Se habilita la objeción de conciencia de los profesionales hasta 30 días de promulgada la ley, y dicha objeción debe ejercerse tanto en el ámbito publico como privado para garantizar que no haya objeción de conciencia en la práctica pública pero no en la privada. Los profesionales recién recibidos tendrán la posibilidad de objetar conciencia cuando ingresan a un servicio. La objeción de conciencia no puede ser razón para que el servicio de salud no responda a la demanda de una usuaria. Si todos los profesionales de ese servicio son objetores de conciencia debe procurarse los medios para satisfacer la solicitud de la mujer.

Se sostiene el delito de aborto en aquellos casos que sea practicado contra la voluntad de la mujer o en los casos que no se cumpla con lo establecido por la ley.

1 Mujer y Salud en el Uruguay.
2 Development Alternatives With Women for a New Era, por su sigla en inglés.